梁文道：公務員何曾中立AO黨豈能服眾

【明報-筆陣】曾蔭權上台，許仕仁回朝，被認為是「AO黨」執政，民主政治的倒退，政黨發展的延滯，殖民管治方式的回歸。是耶非耶，大可爭論。但在解殖工作根本仍未完成的香港，雖先後有董建華出任特首和高官問責制的推出，但是我們到底有沒有真正脫離過殖民地特色的公務員治港模式，卻十分可疑。也許現在是個好時機，讓我們重新檢討什麼叫做有殖民地特色的公務員治港模式，同時看看它到底還適不適用於今天的香港。

回歸前後，香港社會能不能平穩在兩個政權手上過渡的焦點之一，就是我們的公務員隊伍和制度保不保得住。大家曾經堅信香港的公務員效率高、能力優秀而且廉潔，其成功端賴幾種英式文官體系的原則和精神，比如說常常被我們掛在嘴邊的「政治中立」。可是，公務員的政治中立在香港從來就只是一個神話、一個迷思，而非事實。

公務人員在政治上必須中立，是英國文官體系首創的一種原則。雖有部分的規定制約高級公務員的政治活動，但大體上它被當成一種古老的習慣和規矩，不一定有什麼嚴格的法例體系配合。為什麼英國會首創這個原則？道理很簡單，因為它也是世界上現存最古老的民主國家。在18世紀以前，每逢新首相和他的內閣官員上台，整個政府可能就得來一趟大洗底大換班。如果政府規模不大，寡國小民，或許還算不上太大的問題。但隨現代國家職權範圍擴大，政府人員日益膨脹，難題就來了。總不能換個新首相，連郵差都要跟舊老闆失業吧。所以英國的公務員在18世紀初的時候，開始提出「永業」(permanence)的要求，意思就是公職人員得是種一幹就是一輩子的職業，不能隨政府上下出入。

如此一來，公務員(尤其是高級公務員)就必得遵循「政治中立」的原則了。因為既要「永業」，他們就不能太有政黨色彩，無論誰上台執政都得不存偏見地奉命效勞，執行政治領袖的政策方針，此之謂「中立」(impartiality)。順這個原則再往下推，就會得出英式文官體制的第三特色，即「匿名」(anonymity)，意思是他們只需按政治任命的長官要求埋頭苦幹，如非必要不用上議會面對質詢，對付議員的工作是政治人物的本分。

由此可見，香港公務員的政治中立原則雖說沿襲自英國，其實卻是越淮為枳，有名無實。因為香港從來沒有直接全面的民主普選，沒有政黨輪替執政，全部公務員效勞的對象唯有港督一人。港督雖然會隨英國政壇本身的變化起落，但他到底和一整套有政黨背景的執政班子不同。所以一直以來，香港高級公務員幹的事都要遠遠超出英國公務員的工作範圍。他們既要參與政治決定和政治的制訂，也要親身赴議會解釋政策面對議員。那麼在香港講政治中立，可有任何實質意義？

有的，那就是偽裝。政治中立在香港指的不是哪股勢力上台就聽誰的，而是公務員自己就是最高權威，以一個大公無私的法官姿態高高在上，聽取各方的怨言意見，平衡各方的衝突角力。面對商界的不同利益，面對各階層的交錯張力，香港的實質統治階層---公務員，擺出一副不偏不倚的中立姿態，大玩其平衡利益的遊戲，行金耀基所說的「吸納政治」(也就是曾蔭權口中的「港式民主」)。

換句話說，公務員的政治中立在英國，是一種當各方政治力量形式化正式化為政黨之後，為了維持政府如常運作的一種設計；但在香港，它卻是一種在政治力量沒有正式形成政黨的情下調節不同利益的工具；更甚者，它還要輔以各種諮詢架構和委員會去吸收它們分化它們，消弭它們結盟壯大的機會，以防它們成了可以威壓殖民體制的勢力。這就是有殖民地特色的文官制度。

問題在於今時不同往日，不只香港的公民社會日趨成熟，追求民主的意識日益普遍；代表不同階層不同利益取向的政黨也存在了好一段日子。掌握大權但號稱是公僕的「AO黨」還可以偽裝下去嗎？他們還有可能做出看起來很中立的決定嗎？尤其是香港的階級分化愈來愈嚴重，政治上不同意見的對立未見平息，曾蔭權和許仕仁如果想重返港英文官治港的模式，在重大政治爭論上不偏不倚，超脫其上，根本是癡人說夢。