梁文道：從西九出發 學政策民主

【蘋果日報-蘋果論壇】在香港談民主，過去一直集中在立法會的民意代表和行政長官的普選問題上。彷彿香港人能愈早透過普及的直接選舉選出特首和議員，香港就愈早進入現代民主體制。

在部份民主派眼裏，香港諸多問題都可以藉雙普選的實現迎刃而解。反過來，保守派或表示支持民主化，但常常指出香港實施雙普選的條件未成熟。他們認為香港目前面對的問題並非民不民主，而是管治水平太差。究竟誰是誰非？我們可以用西九龍文娛藝術區的規劃和決策一事說明。

西九龍文娛藝術區從政府初步宣布計劃以來，歷經多次爭論，每次幾乎都在政府單邊的強烈意向下，強行挺進，迅速過關。一開始是九九年，政府宣布要把西九龍那塊面積有兩個尖沙嘴的新填海區建成一個文娛區。其根據是幾項顧問報告和內部研究，但這些基礎調查從沒有全面向公眾公布，也沒有經過社會輿論的反覆辯證。接下來就有一場規劃比賽，定下了一點八的地積比率和天幕設計的方案。當時就有很多爭論，例如諾門．福斯特爵士設計的天幕究竟是一個規劃概念，還是一個偷了步的建築方案。如果規劃比賽的目的是對整個區域的使用和運作提出一個可行方案的話，怎能把一個明明是建築硬件的設計也加進去？可惜，這個爭論也是在政府沒有明確答覆的情況下被匆匆略過。

去年，新一輪討論的焦點是整片西九填海區應該交由單一財團發展，還是分拆給不同的企業分別興建。政府提出了幾個理由說明單一財團發展的好處，但沒有一項是必然成立的。例如用蘭桂坊為模範，說由一個企業規劃一片區域較有整體感，卻明顯忘記了區區兩三條街的蘭桂坊，和有兩個尖沙嘴那麼大的西九在規模上的差別。更嚴重的是政府也無法說服大家，為甚麼不把西九分區拍賣，以所得收益去營運興建西九半島尖端的文藝設施。最荒謬的理由是拿一個本來就帶問號的天幕當盾牌，說分拆興建怕天幕最後合不攏！

如今政府以不合規劃概念要有天幕為由，踢走了太古；卻把同樣違反規劃比賽定下的地積比率的三個財團請進門來。而且政府不要求三個入圍財團公布財務安排，就要公眾在不知道未來那些文娛設施如何可能有足夠經費運作的情形下，在三個月裏去給意見（而非最初宣布的六個月），這豈不是強人所難？

簡單看過整個西九文娛藝術區的決策經過，我們不難發現政府前言不對後語，又沒有合理的解釋（例如公眾諮詢期的伸縮）。在提出一個方案時，不多構思幾個不同方案讓大家選擇（例如在私人營運文娛區外，可否考慮法定基金會的形式）。有時為了行政效率，犧牲掉必要的政策研究（例如曾蔭權反覆強調香港需要一個新地標，愈快愈好，卻無法說明原因）。又有時為了方便行政協調，把公眾知情權甩到一邊（例如不公布三大財團的財務安排，而這卻是整項計劃是否可行的關鍵）。

這樣的決策過程自然惹來爭論，其以我為主由上而下的長官心態十分明顯，難怪會讓人聯想起官商勾結利益輸送這等嚴重指控，也難怪會令立法會出現了不論政治立場為何都表示保留的罕見情況。

我們可以設想一下，如果香港真有雙普選，同樣情況就不會出現嗎？恐怕未必。最近幾十年來，世界各地的民主政體都出現了立法機構日益勢弱，行政機構中非民選官僚權力擴大的現象。不受民意歡迎的政策，在立法機構和民意代表無力阻止的情形下，強行實施的情形，比比皆是。如果連英美等所謂「成熟」的民主國家都如此，奉行「行政主導」原則的香港可能更糟。但我們是否因此就要同意民主解決不了香港的困難，轉而把注意力放在民主政治外的管治水平問題上？

西九龍文娛藝術區的決策錯失，當然是管治水平低下的明證。要避免類似錯誤，我們不應把管治能力視為單純的行政程序議題，而要擴大對民主政治的理解。所謂民主，不只是行政長官和立法議員的普選，更包括了政策制訂和實施的民主化。

西方民主政體近年面對的問題，不是太多民主，而是還不夠民主。如果用一個民主的態度和原則去執行西九計劃，政府應在每個步驟提供數個可選擇方案，及其背後的理據，並鼓勵公民提出想法甚至替代方案。每個步驟的通過都該有充份的辯論過程，我們當然不能強求一個毫無爭議的共識，但至少要讓不同觀點有足夠的表達機會。政府應讓公民得到所有相關資訊和材料，讓他們有足夠的裝備去參與討論。

理性的討論，公開的資訊，和包容最多公民的合理決策程序，就是提高管治水平的最佳方法，也是政策研訂和施行的民主態度。這樣做當然會增加行政負擔，但卻可以避免付出重大的社會成本，曾蔭權也就不用背上「別有用心」的惡名了。