梁文道：下放權力，建立地區民主政府（培育人才‧下放權力‧香港應設區政局二之二）

【明報-筆陣】當年政府決定廢除市政局和區域市政局這一層議會架構，除了是想消減三級議會制度的臃腫，還有一個政治上的動機。市政局和區域市政局是議員們制訂政策的議事堂，負責執行政策的則是市政總署和區域市政總署這兩個行政部門。理論上兩個執行部門應該向局方負責，但由於歷史上兩個議會都是以委任議員為主，充滿酬傭色彩；而且議員又非全職專職地投入工作，所以在實際運作上，反而變成兩個署行政主導。因此就產生了一個奇怪的現象，那就是兩個市政署坐擁龐大資源，卻既不受名義上的老闆(即兩個市政局)監控，又自在於政府部門之外，長此以往，就種下了今日康文署等部門欠缺政策視野但架構又架疊屋的禍根。特區政府在董建華「強勢領導」的思路下，遂下決心除掉有民意代表參與的兩個市政局，把兩個市政署拆解整編，權歸中央。

如此一來，不只讓香港各政黨少了一個安插少壯派，培育新人的機會；也把文娛康體環境清潔等許多關乎民生的政策範疇都集中到了政府部門手上，減去了民間參與的機會。很不巧的是，在特區政府日益集權的這8年裏，正好是其他國家和地區紛紛展開行政改革下放權力的時期。對許多民主國家而言，他們發現普選的行政首腦和議會並不能保障廣泛的公民政治參與，龐大的國家機器和官僚體系往往會成為一個權力過分集中的獨立王國，因此需要拓展許多「中層民主」的空間，讓民間參與政府的施政。例如英國在工黨執政之後推行的「下一步」(NextStep)改革計劃，就把許多原來是政府執行部門的位置，轉成公開招聘的非公務員崗位。對像中國這樣的非民主國家而言，行政部門分散權力則是「民主執政」的措施。避免集權，反而有利於政權的穩定。

如今曾蔭權提出「強政勵治」，他可千萬不要以為只要透過強化政府上命下達的效率，再進一步地把權力收到公務員執行部門，政治就可清明，社會自可和諧。香港現在最需要的，不是一個什麼「強勢特首」領導的行政主導，而是行政部門的「去中心化」(decentralisation)。唯有與民間分享權力，領導才成強勢。尤其在香港短期內都不會有普選的特首和全面直選議會的情下，政府更需要讓出空間，使官僚以外的公民有權有能參與政策的制訂甚至執行。

如果要政府分權，如果要培養政治人才，如果要為香港的民主化鋪路，最好的方法就是重新設立市政局一類的區政局，而且不是像過去那樣港九一個新界一個，而是按照目前立法會地區直選的區域劃分建立5個區政局。這個構想看似天方夜譚，因為我們一向認為香港已經夠小了，如果還要分區管理，豈非太過冗贅。但是看看世界上各個大城市，不論是紐約、東京，還是鄰近的台北與新加坡，乃至於內地的北京、上海，莫不有區一級的地方政府。這種設置不只不多餘，還增進了行政效率，且有促進各區良性競爭的效果。

重新推出與以往市政局相若的區政局，需要一些配套工作。首先應該強化區政局的功能和權責，除了以往由市政局管理的工作外，像公共房屋管理乃至於發放酒牌等與民生密切相關的範疇也應該劃撥給它，讓它成為接觸市民生活的第一線機構，使它有充分的能力去營造自己轄區的獨特風貌和定位。其次，這一級的政府不應該重蹈覆轍，變成一個不負責任的議會配搭權力過大自把自為的執行機關。它必須讓議會內佔多數的黨派或政團確實執政確實負責，區級政府的首腦應該由議員出任，全職工作；而非公務員把持行政部門，議會只管監管。然後，這個議會應該是全面普選的，讓區民選擇他們的代表，選擇他們信任信服的政團去管理他們的區政。如果連這一級的議會都還要有委任議席，又還奢談什麼「逐漸達至全面普選目標」和「締造普選條件」呢？最後，如果有了這麼一個握有相當資源和權力，並且充分民主化的區政局，多餘的反而就是只有地區諮詢功能的區議會了。所以應該廢除18個小區的區議會，或者把它們併入5個大區的區政局。

這種區政局可以確實提供一個培養政治人才的舞台，經過選戰的政治人物有真正執政的機會，不只有批評或者「保皇」的被動功能，他們可以習得制訂政策和公共行政的能力。像立法會那樣，他們要想一展抱負，就要拿出贏得區內選民信任的政綱和展現執政的能力，還得具備相關的政治及公關技巧，不能像現下「政務助理」一議，只靠政府或者局長個人的主觀判斷去選拔。而且這5個區政局的地域劃分與立法會地區直選的選區完全重合，可以令立法會的選舉有一個堅實的基礎，而不只是虛化的權宜設計。因為在立法會的選舉裏面，選民必然會參考各黨派在區政局裏的表現。假如民建聯在九龍東區政局執政的效果良好，九龍東的選民極可能會把民建聯推出的候選人送進立法會。從另一個角度來看，如果民主派在港島區的施政極獲好評，也會影響其他選區的居民在立法會選舉的意向。如此一來，從地區到立法會就有一條直接的管道，形成政治人物成長的階梯。

上述構想當然還有很多草率粗疏的地方，但我認為它背後的基本原則卻是未來特區政治發展一定要注意的。香港需要更多的政治人才，那就要有更多更開放的政治舞台；香港需要更現代化的公共行政架構，那就得有更大膽的權力下放方案；香港必須邁向民主化，那就必須有更多的

演練機會與多層次的政治開放；這三者不是互不相關的3個領域，它們是彼此扣連的一個總體方向。民選區政局決不能代替全面普選的立法會與特首，就算有了全民直選的特首和立法會，也不意味不再需要民選的區級政府。因為民主應該是多面向的，而政治則應該是公民可以多層次參與的。