梁文道：開明專制的重臨

【明報-筆陣】曾蔭權的第一份施政報告比起董建華時代的施政報告，看來平平無奇，沒有「中心」，也沒有「遠景」，但卻恰到好處地把醫療改革、政制改革和西九的發展輕輕撥開；同時一一點到了公平競爭法等不同黨派關心的課題，但不深入探討也不明確表示立場。結果是非但沒有激起市民的爭論，而各黨各派也沒有可以狠咬一口的入手點。其政治智慧比起董先生，實在不可同日而語。

與董建華的另一差別，也是這份看來平淡實則意義非常的施政報告之真正核心，是曾蔭權一下手就先抓政治，把「提升管治能力」放在整份報告的開頭。一方面這是了解到香港過去7 年來亂象根處，正本清源的做法；另一方面則是緊握經緯，牢控權力於其股掌之中的手段。問題是他用什麼方法來提升管治能力，這套方法又是否有助於香港的民主發展，有益於香港的政治規則正常化呢？

曾蔭權增加了行政會議非官守成員的人數，表面上看是「強化」了行政會議的力量。但是我們必須注意，特首在行政會議裏面依然擁有最終的決定權，所謂「行政會議是香港政府最高的決策機構」這個說法，其實一直以來都是個迷思，它頂多是香港政府最高的「決策諮詢機構」。人數增加，意見自然也會更多；意見一多，紛爭必然是少不了的。在多種意見之中，新舊成員之間，特首權衡各方折衷利益，然後下最後決定的角色實際上是更加吃重了。

各政治問責局長除了自己負責的事務範圍，不必出席行政會議的例會，這當然是削權。因為自此之後，他們綜觀全局，參與特區全盤事務的機會少了。更何曾蔭權再度採用港英時期的架構，把11名局長分別置放在政務司和財政司之下，他本人形成了一個上下共有3 層的階序架構，拉遠了局長們和特首的距離，也提高了特首的地位。

至於號稱是「最重要的諮詢組織」的策略發展委員會，則會擴大編制至 100人，並且分成政治、經濟和社會發展等3 個專組。原來特區最重要的諮詢組織本來是中央政策組，而且中央政策組也按政策聘請了一群非全職顧問，並按專題組成不同小組，但現在它卻要為策發會提供秘書及研究服務，這是不是要矮化中策組的功能呢？至於策發會到底有多重要，我們可以參考特區目前數百個諮詢組織的經驗。通常一個諮詢組織如果沒有資源在手，也沒有任何具體的政務範疇和對口的決策單位，則通常都只不過是務虛的「口水會」和一種榮譽罷了 (還記得董建華請回來的那批「國際顧問」嗎？ )。但若真的把這個策發會整合進政府決策過程，它又能起到分割局長權力的作用。

反倒是特首辦公室本身多了一個常任秘書長，替特首隔了一層地去「聯絡」各局長，又多了一位類似媒體心戰專家的新聞統籌專員，實際辦事的能力倒是大大加強。

綜合而言，這等組織上的新安排，製造了許多空間可以讓一些新人增加發聲的機會，卻又透過種種虛虛實實相互制衡的機制，縮小了特首之外所有人的權力，真可說是做到了蔡子強兄所說的「分權以集權」。說白了，這就是港英年代「行政吸納政治」精髓的再現。

可是我們以前也曾經分析過，在這個公民社會日漸覺醒、利益逐漸分化的年代裏，再走殖民體制的老路是很難暢通無阻。反過來，對於政治民主化和政治仕途規則化來說最重要的政黨發展，這份施政報告卻隻字不提，證明了中央政府對香港政治政黨化的戒懼。

雖然日後或許會在局長之下開設政務助理，但一來曾蔭權在上周三對評論員的簡報會中明言，這不是專為培養新人而設的位子；二來報告又特別強調「亦可讓有志從政的公務員脫離公僕行列，投身政治事務」，更難不讓人聯想到這是不是培育「A O 黨」的路徑。看來特區政府在政治上是比以前幾年開明，但離往日管治模式卻又近了。