梁文道：再論公務員的政治中立

【明報-筆陣】社會學奠基者韋伯(MaxWeber)曾經毫不客氣地批評他的德國同胞沒有「政治教養」，原因在於當時的德國缺乏政治家和政治家生存的制度環境。他說俾斯麥時期的德國缺了「一個政治家來領導國家，而所謂的政治家既非百年難得一見的天才，也不是什麼非凡的奇葩。他應該，就只是一個政治家」。政治家這種人應該在國會上為政府的決策負責，國民則為他們選出的國會負責。可是其時的「帝國議會」搞的只是不通過政府法案或拒絕預算案等「消極政治」。德國皇帝呢，卻堅持不從議會裏尋找內閣成員，他只要效忠於他和辦事能力高的官吏。結果出現的是官員掌握權力但自詡「超黨派」而不負責任，議員沒有實權卻要向國民負責的奇怪狀。於是德國縱有一時風光，終也免不了輸掉第一次世界大戰，並且政治淪喪直至二戰結束。這段歷史，我們香港人看來是否有似曾相識的奇怪感受呢？

拙作《公務員何曾中立‧AO黨豈能服眾》一文在上周刊出後，蒙公務員事務局長王永平先生於翌日發表《公務員維持政治中立配合香港政制發展》回應，意圖澄清港式公務員政治中立的意義。我現在謹就「政治中立」這一點再向王先生求教，好弄清楚香港的公務員到底如何中立。

現代文官體系雖發仞於英國，但最早闡明其精髓且說得最精到的，卻是韋伯。在韋伯看來，政治家和執行官吏等公務員之間最大的區別在於前者搞的是政治，後者做的則是管理。政治牽涉到政策的制定，管理牽涉到政策的執行。制定政策永遠有價值評斷的問題，比方說取消遺產稅與否，政治家就得在富裕階層和勞工階層之間的利益作出選擇，要在吸引未知的外來資金和保障固有的庫房收入之間下個判斷。甚至興建一條道路，也是政治判斷，因為不同的路線規劃會涉及不同區域間的利益分配。反過來，如何收稅，如何保證道路的質素，則是管理的問題。政治問題永遠帶來政治風險，因為沒有一個決定可以真正滿足所有人的需求，所有決定都得在不同的價值和利益中間排出優次順序，定出目標，決定方向。所以處理政治問題面對政治風險的人，也要負上政治責任。這種人就是韋伯口中的「政治家」，在他們而言，根本沒有「中立」可言，一切都是立場的決斷。

回到香港，自殖民地年代開始，政策的形成和制定一向就掌握在公務員手中。王永平先生雖然指出了港英時期的公務員要效忠於港督和行政會議，但各個政策部門的首長卻依然由公務員中的精英---「AO」出任，掌握了擬定政策的大權，而且可以透過文件影響行政會議的取向。研究香港公務員體制的港大政治及公共行政系講座教授JohnBurns，就在其近著GovernmentCapacityandtheHongKongCivilService指出：「香港的『AO』不只是政策制定裏的一把聲音：在2002年7月以前，他們還決定政策，為之爭取支持，並且主要是由他們監督政策的落實。自從2002年7月引進了高官問責制之後，雖然『AO』的影響力是下降了。然而，欠缺了公眾支持和建立此等支持度的機制，問責官員仍要依靠常任秘書長和眾『AO』在各個關鍵領域上的教導，確認政策選項，提供資訊和推銷政策。」這段話很精要地說出了「AO」的政治角色。

既有制定政策的權力，涉及政治判斷，就是一個應該負上政治責任的角色。至於王先生所說的「效忠政府」，根本無關宏旨。難道港督、特首和問責官員就用不「效忠政府」嗎？王先生又認為現下甚囂塵上的「AO黨」一說，純屬子虛烏有。因為「一如其他公務員，他們沒有統一的政治理念，亦不以某政治立場聯群結黨」。所以雖然「現時行政長官及某些司長、局長是AO出身，但不能說這就等於重返回歸前殖民地港英管治模式」。

「AO」不可能做到政治中立，相信前面的論述說得已夠清楚。至於他們有沒有共同的意識形態，有沒有聯群結黨，我自會另文再議。但值得注意的是這種猜疑由來已久，時任立法會議員的司徒華早在1992年就公開宣稱有一個「政府黨」的存在，「黨鞭」就是當年的布政司霍德。不過，就算沒有一個界限明確成員可數的「AO黨」，我們也必須小心文官權力容易擴大並且形成一股勢力集團的趨向，這種趨向是很多學者非常關注的問題。在很多民主國家裏面，未經民選的文官享有愈來愈大的「自由裁量權」(dis-cretion)，已是人盡皆知的事實。香港縱有王永平先生所說的各類諮詢機構和委員會，表面上可以起到反映各個界別普羅大眾的意見的作用。但在各種意見之間作出最後裁量的，主導議程方向的，到了最後往往還是全職受薪的公務員。

立法會針對西九文娛藝術區成立的小組委員會，在其近日公布的調查報告裏，詳細地說明了在高官問責制實施前後的5年裏，一小撮高級公務員和AO出身的官員，如何把一個最初只是個大劇院的項目，演變成一個龐大的文娛藝術區計劃；卻繞開了行政會議、立法會和廣大市民的監督，以及既定的程序。他們到底如何運作？怎樣集體決策？你我不得而知。「AO黨」也者，不必有明文的黨綱黨紀，它是公眾心中的一塊疑雲一種印象。立法會公布的這份報告，在這個時機出現自然只會加深公眾的這種疑慮和印象。脫離了公務員隊伍的王永平先生，不知還要奮筆疾書多少篇文章，才能洗去大家對「AO黨」的種種猜測呢？