梁文道：從文件治國到招呼治國（二之二）

【am730-觀念】家父少時聽祖母說，外曾祖父是解放初期的杭州市委書記，便以為他是個小小秘書，數十年後方曉得市委書記原來不是甚麼打字速記的跟班小秘書，而是端坐高堂掌握實權的地方大員。這不難理解，無論中文「書記」，還是英文Secretary，的確都是秘書的意思。可是此書記非彼書記，這個Secretary也離那個Secretary遠甚。從權力分布的原理上講，聯合國的最高權力來自大會，中國共產黨的最高決策機制是黨代表大會；但現實上這些會總不能天天都開，也不可能事無大小都糾集一般的「秘書長」與「總書記」手中了。更重要的是，自古以來凡是最接近決策文件的人，都會慢慢演變成實際草擬文件，以及管理文件分發與流向的關鍵核心；故此，無論是往昔替皇帝打工的中書和軍機，還是現代為人民服務的書記，都逐漸成了真正擁有權力的要人。文件加上書記，這便是現代官僚體系的兩大元素了。沒錯，它很容易變得僵化，也很容易使權力的運作過分集中在人民看不見的暗角，所以各式各樣的行政改革，總希望為之注入更多的彈性與人性，同時迫使官僚接受較大程度的監督。

不過，我們也應該欣賞這套體制的好處。最最起碼，文件治國是穩定的，總比口述精確可信，不會隨著指令旅行的範圍擴大而異變。而且文件也限制了書記等官僚的權力；有本可依，便能減少他們隨意行事的機會。但是今天中國卻出現一股奇怪現象，就是口述取代了文件，許多領導不再以文件通傳決定，卻以電話下達指令。尤其是某些敏感的事務，例如要媒體「封殺」某人的言論，或不准他們報道和討論一些特定的議題時，上級往往傾向於會晤甚至撥電話的辦法去「打招呼」，放棄了以往的白紙黑字。這究竟是怎麼回事呢？這當然是出自於恐懼，這些領導害怕文件那不易修改的特點，反而成了被人譴責甚至指控的證據。就拿規管新聞報道來說吧，在文件上把禁令寫得一清二楚，有助於各傳媒機構按章辦事不逾矩，但也很容易被人私自存留或流傳，成了限制新聞自由的物證。部分官員乾脆棄文件不用，寧願麻煩一點回到口傳時代，對著下級一個個地「打招呼」。從文件治國轉向「招呼」治國，對官僚而言，好處是強化了自己的權力，這便是「人治」色彩的增長。但是「招呼」也有致命弱點，「打招呼」講究對方心領神會的藝術，如果下級很笨或裝笨，這個「招呼」難免就得打個八折了；而一個「招呼」的傳送很難不出現死角，也很難保證人家記得住每個「招呼」。換句話說，「招呼治國」擴張了領導的權力，但也同時削弱了他行使權力的效率和效益。

那為何「招呼」這回事還會日漸流行？答案在於被管治的人民身上，他們開始有要求了，不願讓官為所欲為；他們也始懂得利用文件，能夠找出不同文件之中的矛盾，能夠在同一份文件裡挑剔出邏輯不一致的地方。曾經有作家如此形容前蘇聯的最後歲月：總書記桌上堆積如山的文檔不見了，取而代之的是連綿不絕的電話。戈爾巴喬夫每天從電話裡聽取全國各地的匯報，也透過電話指揮整個龐大的國家。後來，打進他辦公室的電話減少了，一天比一天少。在蘇聯解體的那幾天，戈爾巴喬夫的電話幾乎淪為一具不會發聲的擺設。