【明報-筆陣】牛有瘋牛症，雞有禽流感，豬有鏈球菌，魚則有孔雀石綠；終於快到大閘蟹出場了，台灣卻先行淪陷，如此看來，離香港人吃蟹出問題的時候還會遠嗎？其實照應節食品出爐的時序推想，我們還可以把內地生產的月餅、冬令時分的臘味和春節上市的糖果零食一一列入觀察名單，等它們出事，等周一嶽局長出來解畫兼表演大嘴神仙肚。只是這麼吃下去，不只周局長或其他官員的體重會不斷上升，恐怕周局長背上的包袱也會不斷增加，屆時他還有政治能量去闖醫療體系改革這個大難關嗎？於是政府可能會懷念起市政局和區域市政局還沒有被砍掉的老好日子，如果有這兩個民選議會和轄下部門分擔保證食品衛生的重任，今天特首豈不是能夠抱手說風涼話：「唉呀，怎麼各位議員這麼不小心呢？吃壞了市民的身子，我們很心痛呀。」特區政府不斷集中權力的結果，自然就是變了超級大箭靶，一不小心就連游泳池發現糞便都成為政治事件。
當然我們都了解食物安全本來就是政治事務，因為在現代社會裏面，人民都預期他們的飲食安全是政府的責任。而且一個集中的飲食安全監察部門也會比分散資源在不同機構上更為有效，要不然歐洲各國也不會在食品問題頻發的上世紀90年代之後，紛紛重組和成立專責食品安全的部門了。因此，香港也有人建議成立食品安全局，好明確權責，更有效地監控食物健康。
但是仔細研究這一陣子的輿論，卻不難發現有些被忽略或者被邊緣化的重要課題。大家都把注意力放在食物的檢查和流通的控制之上，卻很少有人去問「食物到底是如何生產的」和「市民如何感知食物危機」這些根源問題。陳婉嫻議員提出要重振本地漁農業，可說是一個從根處解決危機的方法之一，但是被大部分人當作是違反時代潮流和經濟轉型方向的天方夜譚，迅速地消失在報端之中。
在香港本地生產日用食品是個應該得到更嚴肅關注的課題，但也不一定就是萬病可解的靈丹妙藥。原因很簡單，在整體環境品質惡化，各種食物生產技術日新月異的情形底下，我們根本不能一勞永逸地保證什麼東西吃了不會出狀。就以基因食品為例，這種技術會不會帶來災害，如果會的話其災害程度有多大，爭論至今仍然沒有定見。所以就算魚米果菜統統由本地出產，又有誰能確定那些種子該不該經過基因改造呢？正如當年英國養牛的牧人又怎麼知道他們用的飼料會餵出瘋牛症？養雞的商人又如何曉得雞場的擁擠會使得雞蛋受到沙門氏菌的污染呢？我們早就進入了「風險社會」(RiskSociety)，我們使用的技術不知在哪一天會帶來當初料想不到的災難「副作用」，沒有一件事是可以確定零風險的。
所以風險不是一項客觀存在的東西，而是我們看事情的方法。我們不應該把出問題的食品當作要對付處理的個別對象，而是要帶懷疑的眼光假設一切食品都有潛在的風險。既然如此，我們就要探討風險的意義。說到風險的意義，一般百姓和專家的看法是有分別的。專家關心的是樣本魚身上的孔雀石綠有沒有超標？標準怎麼定？測量如何做？一般人關心的卻只是能不能吃魚。當危機出現的時候，市民想知道的是吃魚會不會致癌，對他們而言孔雀石綠就是樣壞東西。你從專家的角度告訴他們測試結果不超標，是否就能盡釋疑慮呢？
市民的恐慌源於無知，源於他們不是專家，而他們一向以為那些很專業的判斷是只屬於專家的。所以「風險溝通」一直很強調教育，強調專家要把有關知識從上往下地普及開去。在食物安全這種事情上，政府單位就是那個應該擁有大量最專業的專家，可以下最權威判斷，可以負責地開導市民的機構。但是問題並非如此簡單，不僅僅是科學專業之內不會完全沒有爭論，更因為政府本身的官僚結構會讓它的教育失效。最惡劣的情莫過於官員站出來吃牛吃雞叫大家放心，最後牛和雞卻被證實果然有事。到了這一步，人民就會徹底失去信心，一場動搖國本的政治風暴於焉爆發。
這類情近年來在世界各地可謂屢見不鮮，原因就是風險社會學大師貝克(UlrichBeck)所說的，現代官僚體制已經發展到一個沒辦法處理任何風險的程度了。首先，官僚組成的科層體系分工細密，組織龐大，每一個專家或官員都只負責狹小的事務範圍，在人民要求明快肯定的答案時，沒有人能夠迅速反應。而且這種複雜科層結構還會導致責任模糊，原來為了加快效率形成的體制反而成了遲緩的大機器。上層官員如果急於在機器還沒完全轉過來時快速反應，很容易就會出事。
我們在淡水魚含孔雀石綠和豬肉感染鏈球菌的事件裏面，看見有關部門慢三拍的動作和回應；看見當局應該明快決斷地禁止食品入口的時候，卻要等候內地部門配合。很多論者指出這是中港官員溝通的問題，香港政府唯恐破壞與內地的關係。其實這不只是怕不怕得罪內地政府的個別政治判斷問題，還是官僚科層組織的內在問題。在成熟的科層組織裏面，任何決定必將基於足夠而且準確的資訊。但資訊從一層到另一層的流動，卻要講究在「適當」的時機告知給「適當」的對象，稍有差錯就會亂了套。我們完全可以想像，從官員發現媒體的報道開始，到自己派人蒐集樣本檢驗，再到向內地政府查詢，再到內地部門層層下壓查明真相……，這是多大的一個圈子。每個環節都要依足規則
的話，反應如何不慢，市民如何能不急？效率和正確往往是矛盾的，當政府一接到國家質檢總局的通知，快馬公布及格魚場名單，卻又發生了名單上半數魚場不復存在的鬧劇。如果政府很負責任地派員上去親自檢查，這份名單豈不又要進入另一次循環，再次回到內地官僚體系之中層層覆核？對科層組織來講，科學專業地分析食物安全和迅速回應人民的憂慮是很難找到完美平衡的。
由於沒有能夠徹底消除風險的機制，我們該做的就是怎樣避免食物風險變成信心危機，單靠政府和專家的公眾教育是不夠的。許多國家愈來愈認識到，和人民分享權力是一種避免危機惡化的方法。分享權力包含兩個部分，一個是公眾的「知權」，另一個是公眾的參與權。所謂知權，其原則就是人民有權得到關於影響他們健康的事物的資訊，讓百姓享受足夠的資訊，以便自行判斷要吃什麼和不吃什麼。其實踐方式之一是仿效美國政府，列出各種有害物質目錄，不只要以各種渠道公布，還要輔以充分的教育讓大家善於利用。第二種也是更具體的辦法，就是一套完整的標籤制度。標籤不只是質優食品的保證，它也是在政府和專家無法確定風險時讓人民自行判斷的方式。例如特區政府至今拒絕為食品加上的「基因改造標識」，就是一種能夠擴大公民知的權力，防止信心危機的好方法。
至於參與的權力，就是把集中在政府專家體系之內的食物安檢責任釋放給更多非政府部門。在這方面，同樣有很多國家以資助的形式，賦予一些民間團體更大的能力，讓它們參與監測食品安全的任務；也讓它們在制定相關政策時有更大的發言權。這和本地除了政府就是業界的二元狀態極為不同。就算我們的學術界有能力，也沒有很好地被調動進一個系統的監測和決策過程。像消費者委員會這種機構卻又有資源的限制，無法做到大規模的食品檢查測試。
如果要市民吃得放心，要點還是分權，讓他們有機會認識自己的食物，有能力決定自己該把什麼放進嘴裏。